归档文件怎么形成、档案信息化怎么入规划：第26条与第55条
机关档案信息化出问题，很少是系统选错了，更多是两道源头关卡没守住：一是文件形成时就没用能长期保存的载体与记录方式（第 26 条），二是信息化建设启动时没把档案这一块写进总体规划（第 55 条）。前者让电子档案「先天不足」，后者让系统建成后再补接口、补数据，代价成倍增加。
《机关档案管理规定》（国家档案局令第 13 号）把这两条分别放在第四章第二节「形成与收集」的首条与第五章「信息化建设」的首条，位置本身就说明它们是各自章节的总起条款：形成阶段决定档案能不能存得住，总体规划决定系统能不能连得上。
本文按条文顺序拆成两半：前一半讲第 26 条四款（怎么形成、系统要支持什么、载体与记录方式怎么选、真实准确系统与组件齐全），后一半讲第 55 条两款（纳入总体规划、系统互联互通与资源共享共用），并给出载体对照表、规划六要素与五个常见误区。系统侧的接口做法另见 OA 数据对接，存储与云的限制见电子档案为什么不能用公有云，元数据要求见电子文件元数据怎么收集。
一、第 26 条｜四款要求，从源头保证「存得住、说得清」
第二十六条 机关履行职责过程中应当按照有关程序和要求形成归档文件材料。机关办公自动化和其他业务系统应当支持形成符合要求的归档文件材料。 文件材料形成时，应当采用耐久、可靠、满足长期保存需求的记录载体和记录方式。 归档文件材料应当真实、准确、系统，文件材料组件齐全、内容完整。
| 款 | 要求 | 面向 |
|---|---|---|
| 第一款 | 按有关程序和要求形成归档文件材料 | 业务部门与文书处理环节 |
| 第二款 | 办公自动化和其他业务系统应当支持形成符合要求的归档文件材料 | 系统建设与运维方 |
| 第三款 | 形成时采用耐久、可靠、满足长期保存需求的记录载体和记录方式 | 形成环节的材料与格式选择 |
| 第四款 | 真实、准确、系统；组件齐全、内容完整 | 归档前的完整性检查 |
这四款是一条链：第一款定责任，第二款定系统，第三款定材料，第四款定结果。
二、第一款｜按有关程序和要求形成
归档文件材料不是事后从一堆文件里挑出来的，而是在履行职能过程中按程序形成的。落到机关内部，通常包括三层：
- 办文程序：按本单位公文处理办法形成，行文、签发、用印、登记齐全；
- 归档要求：归档范围与保管期限表已明确的，形成时就按归档要求准备（成分、份数、载体）；
- 门类要求：不同门类的形成依据不同，如会计档案按《会计档案管理办法》，科技档案按 DA/T 28 等，门类口径见机关档案13门类代码对照表与机关档案收集范围。
归档范围与保管期限表是判定「形成什么」的依据，编制方法见三合一制度。
三、第二款｜办公自动化与业务系统应当支持形成符合要求的归档文件材料
这一款常被忽略，却是最省力的一条：它把要求指向系统，而不是人。第 62 条第一款把它具体化：
第六十二条 机关办公自动化系统和其他业务系统应当嵌入电子文件分类方案、归档范围与保管期限表和整理要求，在电子文件形成时自动或半自动开展鉴定、整理工作，实施预归档。
也就是说，理想的做法是预归档：业务系统在文件形成环节就按分类方案、归档范围与保管期限表自动或半自动完成鉴定与整理，形成符合要求的归档文件材料，而不是等年底由档案员在系统外重新整理一遍。
落地时建议盯三件事：
- 分类方案与归档范围进系统：把本单位的三合一制度配置进业务系统，避免人工判断口径不一致；
- 整理要求前置：组件、命名、版式、元数据项在系统里定好，形成时即符合归档要求；
- 接口留好：与电子档案管理系统、与档案馆接收系统的接口在建设阶段一并规划，后期补接口的代价最大。接口做法见 OA 数据对接。
四、第三款｜耐久、可靠、满足长期保存需求的记录载体和记录方式
这一款是第 26 条里最容易被违反、后果也最不可逆的一条。判断标准可以简化成一句：再过十年、二十年，这份材料还能不能读、会不会自己坏掉。
| 类别 | 宜采用 | 应避免 / 须另作处理 | 说明 |
|---|---|---|---|
| 手写字迹 | 碳素墨水、蓝黑墨水 | 铅笔、圆珠笔、红墨水、纯蓝墨水 | 圆珠笔与纯蓝墨水易褪色扩散 |
| 打印件 | 黑色激光打印（碳粉） | 普通喷墨打印件作为唯一留存件 | 喷墨件易洇色、褪色，重要件宜复印或扫描留存 |
| 纸张 | 中性（无酸）纸 | 酸性纸长期留存 | 酸性纸会酸化发黄脆化 |
| 特殊形成件 | 复印或扫描留存 | 热敏纸传真件、无碳复写（复写纸）件直接留存 | 热敏与复写字迹会自行褪去，必须及时复制 |
| 电子文件版式 | 符合标准要求的版式文件，按 GB/T 18894 执行 | 只留存可编辑格式、依赖特定软件的私有格式 | 长期保存应留存不依赖特定软件即可读取的版式 |
| 电子载体 | 档案级一次性刻录光盘、符合要求的磁带与硬磁盘 | 可擦写光盘、普通 U 盘/移动硬盘作为唯一长期保存载体 | 载体选择与保管要求按 GB/T 18894 与备份策略执行 |
| 装订用品 | 线装、不锈钢钉等符合要求的装订材料 | 回形针、大头针、订书钉、普通胶带 | 与整理装订禁则同源，见整理技术 |
三条实操提示：
一是「形成时」是关键词。 条文约束的是形成环节，不是归档环节。等文件已经形成、字迹已经褪了再补救，只能做复制件，原件信息已不可逆损失。
二是电子与纸质要一并考虑。 GB/T 18894 对电子文件的归档格式、元数据、载体都有要求，具体可对照电子文件元数据怎么收集；同时形成的纸质件，字迹与用纸仍按上表执行。
三是热敏纸与复写件要提前处置。 这两类在基层最常见（传真、多联单据），发现即复印或扫描，复制件与原件一并归档并注明。
五、第四款｜真实、准确、系统，组件齐全、内容完整
第四款是归档前的完整性检查口径：
- 真实：是履职过程中直接形成的，不是事后补制或代制的；电子文件须来源可靠（电子档案「来源可靠、程序规范、要素合规」的表述见档案法第 37 条）。
- 准确：内容与事实一致，文号、日期、责任者、数字无误；修改件应保留修改痕迹或版本说明。
- 系统：同一事项形成的文件材料成套，不散失、不割裂。
- 组件齐全、内容完整：正件与附件、正文与定稿、来文与复文、请示与批复、图纸与说明配套齐全；页数完整、附件不缺。
组件齐全是归档前最常出问题的环节，常见的「十错」里就包括附件缺失与漏页，可对照整理常见 10 个错误自查。
六、第 55 条｜两款：纳入总体规划 + 互联互通资源共享
第五十五条 机关应当加强档案信息化工作，将机关档案信息化工作纳入机关电子政务和信息化总体规划。 机关档案信息化工作应当与机关信息化建设、档案馆信息化建设协调配合，实现系统互联互通，资源共享共用。
第一款解决位置问题：档案信息化不是档案部门单独的一个小系统，而是机关电子政务与信息化总体规划的一部分。第二款解决连接问题：要与机关信息化建设、档案馆信息化建设两头协调，做到系统互联互通、资源共享共用。
上位法同样明确：《中华人民共和国档案法》第 35 条规定，各级人民政府应当将档案信息化纳入信息化发展规划，保障电子档案、传统载体档案数字化成果等档案数字资源的安全保存和有效利用；第 36 条规定，机关应当积极推进电子档案管理信息系统建设，与办公自动化系统、业务系统等相互衔接。
七、规划里要写清的六件事
| 要素 | 写法要点 | 对应条文 |
|---|---|---|
| 目标 | 数字档案室建成、存量数字化率、电子文件归档率等指标 | 第 55、56 条 |
| 系统 | 电子档案管理系统的基本功能与可选功能，与 OA、业务系统的关系 | 第 62 条、GB/T 29194 |
| 标准 | 归档格式、元数据、著录、门类代码、档号规则 | 第 63 条、GB/T 18894、DA/T 18、DA/T 13 |
| 接口 | 与业务系统预归档接口、与档案馆接收系统接口、移交方式 | 第 53、62 条 |
| 安全 | 等保不低于二级、涉密管理、存储与备份策略 | 第 62、64、65、66 条 |
| 经费 | 建设费 + 运维费 + 测评与接口改造费 | 第 6 条 |
其中「等保不低于二级」出自第 62 条第二款：电子档案管理系统等级保护不得低于二级标准，分级保护等级应当与电子档案最高密级相适应；使用电子政务云服务的，应当与电子政务云管理机构明确安全管理责任。存储与云的限制见电子档案为什么不能用公有云。
八、与既有要求的衔接：四条不要漏
- 第 63 条：电子档案的文件格式和质量应当符合标准要求，元数据应当齐全完整，满足长期保存和同级国家综合档案馆进馆要求——即第三节的载体与格式选择要在系统里落到默认值。
- 第 62 条：业务系统嵌入预归档（第一款）与等保不低于二级（第二款）要在规划与采购文件里写明。
- 第 53 条：电子档案一般自形成之日起 5 年内向国家综合档案馆移交；在线移交应当通过档案行政管理部门指定的电子档案接收系统和专用网络，不得通过未设置安全可靠措施的互联网移交——接口与网络条件要提前规划。
- 第 64、65 条：在线存储系统应当实施容错技术方案并定期扫描诊断；离线备份采用磁带、一次性刻录光盘、硬磁盘，具备条件的做近线备份与容灾备份。
九、五个常见误区
- 先建系统、后补档案。 第 55 条要求纳入总体规划；建成后再补接口与元数据，成本远高于同期规划。
- 只在归档环节管载体。 第 26 条第三款管的是形成时；等到归档时才发现用了热敏纸、圆珠笔，只能做复制件。
- 把预归档当成一个可有可无的功能。 第 62 条第一款要求业务系统嵌入分类方案、归档范围与保管期限表并实施预归档，这是把整理工作前移的法定要求。
- 只做扫描、不管格式与元数据。 第 63 条要求格式符合标准、元数据齐全完整；只存图像不存元数据，长期保存与移交都会卡住。
- 规划里不写经费与运维。 第 6 条第二款把档案信息化建设经费单列为一类，且设施设备还需持续维护（第 39 条）。
十、怎么落地
第一步，先补源头。 按第 26 条第三款做一次形成环节自查：本单位还在用哪些不耐久的载体与记录方式（热敏纸、复写件、圆珠笔、普通喷墨），逐一给出替代或复制方案。
第二步，把归档要求前移到系统。 与信息化部门一起，按第 62 条第一款把分类方案、归档范围与保管期限表、整理要求配置进 OA 与业务系统，实现预归档。
第三步，写进总体规划。 按第七节六要素（目标、系统、标准、接口、安全、经费）形成一章，纳入机关电子政务和信息化总体规划。
第四步，留出与档案馆的接口。 按第 53 条明确在线移交的接收系统与专用网络条件，避免移交时临时改造。
在工具层面，档案知识库·启典可用于档案制度与标准的检索查询，启典知识库在线版可直接在线使用；电子档案单套制的做法见电子档案单套制；软硬件一家交付的方式可参考信创一体机。具体方案也可以通过业务咨询交流。
相关问题
问：第 26 条管的是哪个环节？ 管的是形成环节，不是归档环节。四款分别要求：按程序和要求形成；办公自动化与业务系统应当支持形成符合要求的归档文件材料；形成时采用耐久、可靠、满足长期保存需求的记录载体和记录方式；归档文件材料真实、准确、系统，组件齐全、内容完整。
问：热敏纸传真件能不能直接归档？ 不宜直接作为留存件。热敏纸字迹会自行褪去，应当在收到后及时复印或扫描，复制件与原件一并归档并注明；无碳复写件同理。
问：「预归档」是哪条要求的？ 第 62 条第一款：机关办公自动化系统和其他业务系统应当嵌入电子文件分类方案、归档范围与保管期限表和整理要求，在电子文件形成时自动或半自动开展鉴定、整理工作，实施预归档。
问：档案信息化规划要写进哪一版规划？ 第 55 条要求纳入机关电子政务和信息化总体规划；档案法第 35 条要求各级人民政府将档案信息化纳入信息化发展规划。写进总体规划，才能在系统建设同期把接口、标准、安全与经费一并落实。
问：电子档案管理系统的等保要求是什么？ 第 62 条第二款：等级保护不得低于二级标准，分级保护等级应当与电子档案最高密级相适应；使用电子政务云服务的，应当与电子政务云管理机构明确安全管理责任。
问：电子档案什么时候向档案馆移交、怎么移交？ 第 53 条：电子档案一般自形成之日起 5 年内向国家综合档案馆移交，也可与相应纸质文件或缩微胶片同步移交；在线移交应当通过档案行政管理部门指定的电子档案接收系统和专用网络，不得通过未设置安全可靠措施的互联网移交。
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参考来源
- 《机关档案管理规定》（国家档案局令第 13 号）第 6 条、第 26 条、第 53 条、第 55 条、第 62 条、第 63 条、第 64 条、第 65 条
- 《中华人民共和国档案法》（2020 年修订）第 35 条、第 36 条、第 37 条
- 《电子文件归档与电子档案管理规范》（GB/T 18894）
- 中国政府网：《机关档案管理规定》（国务院公报 2019 年第 9 号）
- 国家档案局：《机关档案管理规定》（国家档案局令第 13 号）全文
- 自然资源部政策法规库：《中华人民共和国档案法》（2020 年修订）
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